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全域旅游專題(三) | 全域旅游背景下的旅游管理體系分析
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作者:laiyelvyou
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發(fā)布時(shí)間: 2017-11-15
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2017年是全域旅游發(fā)展的關(guān)鍵一年。新時(shí)期新理念指導(dǎo)下的全域旅游發(fā)展，以滿足人民對(duì)美好生活的要求為目標(biāo)，多方位激發(fā)生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、區(qū)域協(xié)調(diào)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，人民生活幸福，迸發(fā)出巨大活力。
2017年是全域旅游發(fā)展的關(guān)鍵一年。新時(shí)期新理念指導(dǎo)下的全域旅游發(fā)展，以滿足人民對(duì)美好生活的要求為目標(biāo)，多方位激發(fā)生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、區(qū)域協(xié)調(diào)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，人民生活幸福，迸發(fā)出巨大活力。
李金早說(shuō)，全域旅游是相對(duì)于景點(diǎn)旅游、景區(qū)旅游而言的，本質(zhì)上是以新發(fā)展理念為指導(dǎo)的發(fā)展思路、發(fā)展模式，是發(fā)展戰(zhàn)略的再定位。發(fā)展全域旅游的核心是要從原來(lái)孤立的點(diǎn)向全社會(huì)、多領(lǐng)域、綜合性的方向邁進(jìn)，讓旅游的理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。
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科學(xué)準(zhǔn)確地把握全域旅游的內(nèi)涵，要緊密結(jié)合大眾旅游時(shí)代背景和我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要來(lái)理解。中國(guó)現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展，起步于改革開放之初，由于中國(guó)旅游業(yè)起步晚，必須要有一批景點(diǎn)、景區(qū)、賓館、飯店。這一階段的發(fā)展，為中國(guó)旅游業(yè)“從無(wú)到有、從小到大”的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，功不可沒(méi)。
伴隨大眾旅游時(shí)代的到來(lái)和現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展，原有的景區(qū)景點(diǎn)旅游模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新的形勢(shì)和需求。在當(dāng)前我國(guó)的旅游結(jié)構(gòu)中，非景點(diǎn)旅游占比達(dá)到80%，住賓館飯店的游客比重也越來(lái)越小。鄉(xiāng)村旅游的火爆就是一個(gè)縮影，游客更愿意住民宿、住農(nóng)家，這就要求從景點(diǎn)旅游轉(zhuǎn)變到全域旅游發(fā)展模式。
如何轉(zhuǎn)變到全域旅游模式上，這需要進(jìn)行旅游管理體制改革，探索適合全域旅游格局的體制機(jī)制，從過(guò)去部門的單一管理過(guò)度到綜合管理，建立適合全域旅游時(shí)代特點(diǎn)的現(xiàn)代旅游治理機(jī)制，有效緩解綜合產(chǎn)業(yè)和綜合監(jiān)管與原有體制之間的矛盾。
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旅游發(fā)展委員會(huì)改革方向
原來(lái)的旅游行業(yè)管理體制已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求。旅游綜合管理體制改革是落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式戰(zhàn)略部署的重要舉措，是新時(shí)期新階段旅游產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的需要，將促進(jìn)形成大產(chǎn)業(yè)的協(xié)同促進(jìn)機(jī)制、大市場(chǎng)的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、多部門的聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制、跨行業(yè)的資源綜合保護(hù)機(jī)制和旅游形象的統(tǒng)籌推廣機(jī)制。
全域旅游發(fā)展背景下，2009年海南旅游局更名為旅游發(fā)展委員會(huì)，到今年為止，全國(guó)已經(jīng)有21個(gè)省（區(qū)、市）成立了旅游發(fā)展委員會(huì)；13個(gè)省（區(qū)、市）設(shè)立了旅游警察，澳門也于近期成立旅游警察，受到社會(huì)各界廣泛歡迎，并在不斷加強(qiáng)國(guó)際交流與合作；很多省份在試點(diǎn)旅游巡回法庭，通過(guò)流動(dòng)式巡回辦案，及時(shí)調(diào)解旅游行程中發(fā)生的紛爭(zhēng)；工商旅游分局主要對(duì)欺行霸市等違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行治理。這標(biāo)志著旅游管理體制的改革，從管理層面對(duì)全域旅游有了系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，并且逐步適應(yīng)全域旅游發(fā)展模式，泛旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與區(qū)域化旅游形態(tài)的建設(shè)會(huì)成為旅游工作的重心。
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經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，旅游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用變大，旅游業(yè)將有效引導(dǎo)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，成為很多地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力，旅游業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的深度融合是旅游業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，旅游業(yè)關(guān)聯(lián)管理部門多，產(chǎn)業(yè)深度融合面臨多方工作的對(duì)接與融合，要將多個(gè)部門分部工作融合連接起來(lái)，形成統(tǒng)一的整體。
旅游發(fā)展委員會(huì)應(yīng)從旅游項(xiàng)目管理入手，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)市場(chǎng)資本的投資，發(fā)揮市場(chǎng)的作用，與政府形成雙效推動(dòng)，深化旅游供給側(cè)改革，高效整合旅游資源，推動(dòng)多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，創(chuàng)新新業(yè)態(tài)、新技術(shù)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
旅游管理體系的改革是全域旅游戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)，必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，旅游發(fā)展委員會(huì)的成立，為新時(shí)期旅游產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變發(fā)展提供了基本前提，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。旅游發(fā)展委員會(huì)應(yīng)站在全域旅游的視角下，引導(dǎo)多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，運(yùn)營(yíng)泛旅游產(chǎn)業(yè)的形態(tài)，落實(shí)全域旅游的規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)、管理等。
旅游管理體制機(jī)制改革要點(diǎn)
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)大多數(shù)地區(qū)采取傳統(tǒng)的旅游局模式，將旅游部門的職能局限于行業(yè)管理，旅游資源歸屬多個(gè)行業(yè)主管部門，部門職能不協(xié)調(diào)、不銜接、不匹配，使產(chǎn)業(yè)在深度融合、統(tǒng)籌對(duì)接、有效監(jiān)管等方面存在諸多困難，面臨著“大產(chǎn)業(yè)，小部門”的現(xiàn)實(shí)困境；體系分割、多頭領(lǐng)導(dǎo)，使許多旅游企業(yè)資源浪費(fèi)，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，旅游業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，造成阻礙和脫節(jié)。這阻礙了旅游統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制和統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一管理的旅游產(chǎn)業(yè)區(qū)域發(fā)展運(yùn)行機(jī)制的建立，與旅游產(chǎn)業(yè)深度融合的趨勢(shì)不相稱。
在全域旅游發(fā)展大背景下，改革旅游管理體制與當(dāng)前旅游產(chǎn)業(yè)深度融合的趨勢(shì)相符，是順應(yīng)全域旅游改革的關(guān)鍵舉措，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下旅游業(yè)快速崛起的大勢(shì)所趨。全域旅游是發(fā)展理念的創(chuàng)新、發(fā)展模式的革命，發(fā)展路徑的根本轉(zhuǎn)變需要以整合為核心，創(chuàng)新旅游管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)旅游行業(yè)管理向部門協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變、向職能整合轉(zhuǎn)變、向制度保障轉(zhuǎn)變。通過(guò)改革創(chuàng)新全域綜合統(tǒng)籌發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)體制、旅游管理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和旅游綜合執(zhí)法機(jī)制，發(fā)揮體制改革、機(jī)制創(chuàng)新的保障作用，為全域旅游縱深發(fā)展保駕護(hù)航。
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一是表里如一、外圍突破。旅游行政管理體制既有“表”的改革，也有“核”的改革。機(jī)構(gòu)整合、名稱改變是改革的表面，而職能轉(zhuǎn)變則是改革內(nèi)核。從旅游局向“旅發(fā)委”的改革，部分地區(qū)還停留在表面名稱改變、核心職能變化不大的階段。職能分散、審批程序復(fù)雜、多頭管理情況依然突出，旅發(fā)委的綜合協(xié)調(diào)職能未能得到很好的發(fā)揮。與旅游大產(chǎn)業(yè)相比較，改革后的旅游行政主管部門仍是個(gè)小部門。未來(lái)改革推進(jìn)的程度，很大程度上不取決于處在內(nèi)核的旅游主管部門，而是在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供的外圍部門。如何讓這些部門理解旅游法、理解旅游產(chǎn)業(yè)融合，將旅游產(chǎn)業(yè)融合和本職工作有機(jī)結(jié)合，并使之制度化、可問(wèn)責(zé)化，還需下大力氣。
二是因地制宜、循序漸進(jìn)。旅游行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)與地方旅游業(yè)發(fā)展情況相適應(yīng)。不能僅僅是為改革而改革，或是簡(jiǎn)單照搬照抄其他地方經(jīng)驗(yàn)，而是要以強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制作為改革的方向，明確改革重點(diǎn)和優(yōu)先順序，明晰職能轉(zhuǎn)變要從哪些方面著手，以充分適應(yīng) 全域旅游下市場(chǎng)發(fā)展的需要。有的地方在保留或撤銷傳統(tǒng)旅游局的基礎(chǔ)上，成立級(jí)別更高的、整合各部門功能的旅游委員會(huì)等模式，同樣值得借鑒。如成立半實(shí)質(zhì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的杭州模式，在原有旅游局職能的基礎(chǔ)上成立旅游委員會(huì)，賦予旅游主管部門對(duì)園林文物、貿(mào)易、工商、旅游度假區(qū)、商業(yè)資產(chǎn)公司、旅游集團(tuán)、西湖博覽會(huì)辦公室等機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)功能、風(fēng)景區(qū)管理職能、資源整合功能。
三是強(qiáng)化激勵(lì)、財(cái)權(quán)保障。繼續(xù)完善已有獎(jiǎng)勵(lì)措施，如對(duì)成立旅游發(fā)展委員會(huì)的省區(qū)給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，在有關(guān)旅游重大活動(dòng)和建設(shè)項(xiàng)目資金等方面給予優(yōu)先安排等。此外，可借鑒云南等地經(jīng)驗(yàn)，在拓展部門層次、增加事權(quán)的同時(shí)，賦予與之對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)。各地州市縣的旅游總體規(guī)劃、“十三五”旅游規(guī)劃、旅游城市綜合體規(guī)劃、智慧旅游等費(fèi)用都需要到省旅發(fā)委申請(qǐng)，而這些資金的審批、下放和核查都由省旅發(fā)委監(jiān)控，這有利于由上到下、由省級(jí)到州市逐步推進(jìn)基層旅游管理體制改革。
旅游管理體制改革措施
基于制度創(chuàng)新對(duì)全域旅游發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，針對(duì)現(xiàn)行旅游管理體制與“兩個(gè)綜合”，即綜合產(chǎn)業(yè)和綜合執(zhí)法不相適應(yīng)的矛盾，旅游主管部門在充分借鑒世界各國(guó)旅游目的地經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出并發(fā)展了“1+3+N”的旅游綜合管理機(jī)制：一是建立綜合性旅游管理機(jī)構(gòu)，提升職能部門權(quán)限；二是構(gòu)建旅游警察、旅游市場(chǎng)監(jiān)管、旅游巡回法庭等專業(yè)機(jī)構(gòu)，設(shè)置專門的執(zhí)法隊(duì)伍，系統(tǒng)性根治旅游市場(chǎng)不正之風(fēng)；三是推動(dòng)建立包容銜接、高效靈活的旅游發(fā)展制度，最大限度地減少制約全域旅游發(fā)展的制度損耗。
作為一項(xiàng)開放性制度設(shè)計(jì)，“1+3+N”機(jī)制的構(gòu)建，適應(yīng)了全域旅游發(fā)展的需要，也為各地探索創(chuàng)新留足了空間。在實(shí)踐過(guò)程中，“1+3”旅游執(zhí)法管理機(jī)制已被廣泛采納并呈現(xiàn)燎原之勢(shì)。適應(yīng)全域旅游轉(zhuǎn)型發(fā)展要求，必須編織體制機(jī)制保障網(wǎng)。要把“1+3”的旅游執(zhí)法機(jī)制建設(shè)作為旅游目的地依法治旅的根本之舉，在此基礎(chǔ)上，還要發(fā)揮地方積極性和能動(dòng)性，在“N”上多下工夫，打破行政藩籬，完善激勵(lì)考核，強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，確保全域旅游優(yōu)質(zhì)、高效、有序、持續(xù)發(fā)展。
一是打破行政藩籬。全域旅游的發(fā)展，有賴于通過(guò)頂層設(shè)計(jì)整合、利用全域資源，破除重復(fù)建設(shè)、過(guò)度投資和地方保護(hù)弊端，以期實(shí)現(xiàn)旅游城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落的協(xié)同與一體化發(fā)展。要以全域旅游規(guī)劃作為推動(dòng)“多規(guī)合一”的核心抓手，對(duì)全域國(guó)土空間進(jìn)行旅游發(fā)展導(dǎo)向下的統(tǒng)籌安排，在最為適宜的空間實(shí)現(xiàn)集約化、差異化、可持續(xù)發(fā)展；要真正發(fā)揮起綜合性旅游管理機(jī)構(gòu)的作用，將旅游綜合管理貫穿至審批立項(xiàng)、協(xié)同推進(jìn)與行政執(zhí)法等各個(gè)環(huán)節(jié)。創(chuàng)新審批流程，壓縮審批環(huán)節(jié)，加強(qiáng)部門間橫向聯(lián)系和交流，探索跨主體、跨景區(qū)、跨度假區(qū)、跨行政區(qū)合作的形式，總結(jié)和推廣各地“1+3”綜合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)全域旅游一體化發(fā)展。
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二是完善激勵(lì)考核。體制機(jī)制是否靈活有效，一個(gè)重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)是能否調(diào)動(dòng)參與主體的積極性。要積極探索跨區(qū)域及公私之間利益分享機(jī)制的新方式、新模式、新機(jī)制。充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量，統(tǒng)籌公私部門、原住社區(qū)等利益相關(guān)方在資金、技術(shù)、人力、土地等方面的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行資源共享、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、稅收共享。此外，還必須強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制。目前，從中央到地方建立的旅游綜合協(xié)調(diào)體制機(jī)制框架需要進(jìn)一步精細(xì)化，明確協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立、分工及運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)，使每一項(xiàng)旅游工作內(nèi)容和協(xié)調(diào)任務(wù)都看得見、摸得著，落實(shí)到具體單位和個(gè)人，確保各個(gè)流程、環(huán)節(jié)、部門之間都有良好的銜接與配合。
三是強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。要利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，構(gòu)建統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)，根除跨行政區(qū)之間的信息發(fā)布不及時(shí)、不統(tǒng)一問(wèn)題，提高全域旅游服務(wù)和監(jiān)管效率與質(zhì)量；要針對(duì)線上旅游蓬勃發(fā)展的現(xiàn)狀，建立和完善在線旅游監(jiān)管辦法，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)旅游的電子商務(wù)第三方平臺(tái)建立商品或服務(wù)質(zhì)量擔(dān)保機(jī)制；鼓勵(lì)電子商務(wù)各方主體建立電子商務(wù)在線糾紛解決機(jī)制；鼓勵(lì)第三方平臺(tái)建立旅行社誠(chéng)信檔案等。
體制機(jī)制優(yōu)化創(chuàng)新是全域旅游的前導(dǎo)要?jiǎng)?wù)和關(guān)鍵支撐，需編織全域旅游保障網(wǎng)，讓全域旅游的活力釋放出來(lái)。
李金早說(shuō)，全域旅游是相對(duì)于景點(diǎn)旅游、景區(qū)旅游而言的，本質(zhì)上是以新發(fā)展理念為指導(dǎo)的發(fā)展思路、發(fā)展模式，是發(fā)展戰(zhàn)略的再定位。發(fā)展全域旅游的核心是要從原來(lái)孤立的點(diǎn)向全社會(huì)、多領(lǐng)域、綜合性的方向邁進(jìn)，讓旅游的理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。
科學(xué)準(zhǔn)確地把握全域旅游的內(nèi)涵，要緊密結(jié)合大眾旅游時(shí)代背景和我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要來(lái)理解。中國(guó)現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展，起步于改革開放之初，由于中國(guó)旅游業(yè)起步晚，必須要有一批景點(diǎn)、景區(qū)、賓館、飯店。這一階段的發(fā)展，為中國(guó)旅游業(yè)“從無(wú)到有、從小到大”的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，功不可沒(méi)。
伴隨大眾旅游時(shí)代的到來(lái)和現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展，原有的景區(qū)景點(diǎn)旅游模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新的形勢(shì)和需求。在當(dāng)前我國(guó)的旅游結(jié)構(gòu)中，非景點(diǎn)旅游占比達(dá)到80%，住賓館飯店的游客比重也越來(lái)越小。鄉(xiāng)村旅游的火爆就是一個(gè)縮影，游客更愿意住民宿、住農(nóng)家，這就要求從景點(diǎn)旅游轉(zhuǎn)變到全域旅游發(fā)展模式。
如何轉(zhuǎn)變到全域旅游模式上，這需要進(jìn)行旅游管理體制改革，探索適合全域旅游格局的體制機(jī)制，從過(guò)去部門的單一管理過(guò)度到綜合管理，建立適合全域旅游時(shí)代特點(diǎn)的現(xiàn)代旅游治理機(jī)制，有效緩解綜合產(chǎn)業(yè)和綜合監(jiān)管與原有體制之間的矛盾。
旅游發(fā)展委員會(huì)改革方向
原來(lái)的旅游行業(yè)管理體制已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求。旅游綜合管理體制改革是落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式戰(zhàn)略部署的重要舉措，是新時(shí)期新階段旅游產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的需要，將促進(jìn)形成大產(chǎn)業(yè)的協(xié)同促進(jìn)機(jī)制、大市場(chǎng)的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、多部門的聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制、跨行業(yè)的資源綜合保護(hù)機(jī)制和旅游形象的統(tǒng)籌推廣機(jī)制。
全域旅游發(fā)展背景下，2009年海南旅游局更名為旅游發(fā)展委員會(huì)，到今年為止，全國(guó)已經(jīng)有21個(gè)省（區(qū)、市）成立了旅游發(fā)展委員會(huì)；13個(gè)省（區(qū)、市）設(shè)立了旅游警察，澳門也于近期成立旅游警察，受到社會(huì)各界廣泛歡迎，并在不斷加強(qiáng)國(guó)際交流與合作；很多省份在試點(diǎn)旅游巡回法庭，通過(guò)流動(dòng)式巡回辦案，及時(shí)調(diào)解旅游行程中發(fā)生的紛爭(zhēng)；工商旅游分局主要對(duì)欺行霸市等違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行治理。這標(biāo)志著旅游管理體制的改革，從管理層面對(duì)全域旅游有了系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，并且逐步適應(yīng)全域旅游發(fā)展模式，泛旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與區(qū)域化旅游形態(tài)的建設(shè)會(huì)成為旅游工作的重心。
經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，旅游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用變大，旅游業(yè)將有效引導(dǎo)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，成為很多地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力，旅游業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的深度融合是旅游業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，旅游業(yè)關(guān)聯(lián)管理部門多，產(chǎn)業(yè)深度融合面臨多方工作的對(duì)接與融合，要將多個(gè)部門分部工作融合連接起來(lái)，形成統(tǒng)一的整體。
旅游發(fā)展委員會(huì)應(yīng)從旅游項(xiàng)目管理入手，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)市場(chǎng)資本的投資，發(fā)揮市場(chǎng)的作用，與政府形成雙效推動(dòng)，深化旅游供給側(cè)改革，高效整合旅游資源，推動(dòng)多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，創(chuàng)新新業(yè)態(tài)、新技術(shù)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
旅游管理體制機(jī)制改革要點(diǎn)
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)大多數(shù)地區(qū)采取傳統(tǒng)的旅游局模式，將旅游部門的職能局限于行業(yè)管理，旅游資源歸屬多個(gè)行業(yè)主管部門，部門職能不協(xié)調(diào)、不銜接、不匹配，使產(chǎn)業(yè)在深度融合、統(tǒng)籌對(duì)接、有效監(jiān)管等方面存在諸多困難，面臨著“大產(chǎn)業(yè)，小部門”的現(xiàn)實(shí)困境；體系分割、多頭領(lǐng)導(dǎo)，使許多旅游企業(yè)資源浪費(fèi)，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，旅游業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，造成阻礙和脫節(jié)。這阻礙了旅游統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制和統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一管理的旅游產(chǎn)業(yè)區(qū)域發(fā)展運(yùn)行機(jī)制的建立，與旅游產(chǎn)業(yè)深度融合的趨勢(shì)不相稱。
在全域旅游發(fā)展大背景下，改革旅游管理體制與當(dāng)前旅游產(chǎn)業(yè)深度融合的趨勢(shì)相符，是順應(yīng)全域旅游改革的關(guān)鍵舉措，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下旅游業(yè)快速崛起的大勢(shì)所趨。全域旅游是發(fā)展理念的創(chuàng)新、發(fā)展模式的革命，發(fā)展路徑的根本轉(zhuǎn)變需要以整合為核心，創(chuàng)新旅游管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)旅游行業(yè)管理向部門協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變、向職能整合轉(zhuǎn)變、向制度保障轉(zhuǎn)變。通過(guò)改革創(chuàng)新全域綜合統(tǒng)籌發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)體制、旅游管理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和旅游綜合執(zhí)法機(jī)制，發(fā)揮體制改革、機(jī)制創(chuàng)新的保障作用，為全域旅游縱深發(fā)展保駕護(hù)航。
一是表里如一、外圍突破。旅游行政管理體制既有“表”的改革，也有“核”的改革。機(jī)構(gòu)整合、名稱改變是改革的表面，而職能轉(zhuǎn)變則是改革內(nèi)核。從旅游局向“旅發(fā)委”的改革，部分地區(qū)還停留在表面名稱改變、核心職能變化不大的階段。職能分散、審批程序復(fù)雜、多頭管理情況依然突出，旅發(fā)委的綜合協(xié)調(diào)職能未能得到很好的發(fā)揮。與旅游大產(chǎn)業(yè)相比較，改革后的旅游行政主管部門仍是個(gè)小部門。未來(lái)改革推進(jìn)的程度，很大程度上不取決于處在內(nèi)核的旅游主管部門，而是在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供的外圍部門。如何讓這些部門理解旅游法、理解旅游產(chǎn)業(yè)融合，將旅游產(chǎn)業(yè)融合和本職工作有機(jī)結(jié)合，并使之制度化、可問(wèn)責(zé)化，還需下大力氣。
二是因地制宜、循序漸進(jìn)。旅游行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)與地方旅游業(yè)發(fā)展情況相適應(yīng)。不能僅僅是為改革而改革，或是簡(jiǎn)單照搬照抄其他地方經(jīng)驗(yàn)，而是要以強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制作為改革的方向，明確改革重點(diǎn)和優(yōu)先順序，明晰職能轉(zhuǎn)變要從哪些方面著手，以充分適應(yīng) 全域旅游下市場(chǎng)發(fā)展的需要。有的地方在保留或撤銷傳統(tǒng)旅游局的基礎(chǔ)上，成立級(jí)別更高的、整合各部門功能的旅游委員會(huì)等模式，同樣值得借鑒。如成立半實(shí)質(zhì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的杭州模式，在原有旅游局職能的基礎(chǔ)上成立旅游委員會(huì)，賦予旅游主管部門對(duì)園林文物、貿(mào)易、工商、旅游度假區(qū)、商業(yè)資產(chǎn)公司、旅游集團(tuán)、西湖博覽會(huì)辦公室等機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)功能、風(fēng)景區(qū)管理職能、資源整合功能。
三是強(qiáng)化激勵(lì)、財(cái)權(quán)保障。繼續(xù)完善已有獎(jiǎng)勵(lì)措施，如對(duì)成立旅游發(fā)展委員會(huì)的省區(qū)給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，在有關(guān)旅游重大活動(dòng)和建設(shè)項(xiàng)目資金等方面給予優(yōu)先安排等。此外，可借鑒云南等地經(jīng)驗(yàn)，在拓展部門層次、增加事權(quán)的同時(shí)，賦予與之對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)。各地州市縣的旅游總體規(guī)劃、“十三五”旅游規(guī)劃、旅游城市綜合體規(guī)劃、智慧旅游等費(fèi)用都需要到省旅發(fā)委申請(qǐng)，而這些資金的審批、下放和核查都由省旅發(fā)委監(jiān)控，這有利于由上到下、由省級(jí)到州市逐步推進(jìn)基層旅游管理體制改革。
基于制度創(chuàng)新對(duì)全域旅游發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，針對(duì)現(xiàn)行旅游管理體制與“兩個(gè)綜合”，即綜合產(chǎn)業(yè)和綜合執(zhí)法不相適應(yīng)的矛盾，旅游主管部門在充分借鑒世界各國(guó)旅游目的地經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出并發(fā)展了“1+3+N”的旅游綜合管理機(jī)制：一是建立綜合性旅游管理機(jī)構(gòu)，提升職能部門權(quán)限；二是構(gòu)建旅游警察、旅游市場(chǎng)監(jiān)管、旅游巡回法庭等專業(yè)機(jī)構(gòu)，設(shè)置專門的執(zhí)法隊(duì)伍，系統(tǒng)性根治旅游市場(chǎng)不正之風(fēng)；三是推動(dòng)建立包容銜接、高效靈活的旅游發(fā)展制度，最大限度地減少制約全域旅游發(fā)展的制度損耗。
作為一項(xiàng)開放性制度設(shè)計(jì)，“1+3+N”機(jī)制的構(gòu)建，適應(yīng)了全域旅游發(fā)展的需要，也為各地探索創(chuàng)新留足了空間。在實(shí)踐過(guò)程中，“1+3”旅游執(zhí)法管理機(jī)制已被廣泛采納并呈現(xiàn)燎原之勢(shì)。適應(yīng)全域旅游轉(zhuǎn)型發(fā)展要求，必須編織體制機(jī)制保障網(wǎng)。要把“1+3”的旅游執(zhí)法機(jī)制建設(shè)作為旅游目的地依法治旅的根本之舉，在此基礎(chǔ)上，還要發(fā)揮地方積極性和能動(dòng)性，在“N”上多下工夫，打破行政藩籬，完善激勵(lì)考核，強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，確保全域旅游優(yōu)質(zhì)、高效、有序、持續(xù)發(fā)展。
一是打破行政藩籬。全域旅游的發(fā)展，有賴于通過(guò)頂層設(shè)計(jì)整合、利用全域資源，破除重復(fù)建設(shè)、過(guò)度投資和地方保護(hù)弊端，以期實(shí)現(xiàn)旅游城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落的協(xié)同與一體化發(fā)展。要以全域旅游規(guī)劃作為推動(dòng)“多規(guī)合一”的核心抓手，對(duì)全域國(guó)土空間進(jìn)行旅游發(fā)展導(dǎo)向下的統(tǒng)籌安排，在最為適宜的空間實(shí)現(xiàn)集約化、差異化、可持續(xù)發(fā)展；要真正發(fā)揮起綜合性旅游管理機(jī)構(gòu)的作用，將旅游綜合管理貫穿至審批立項(xiàng)、協(xié)同推進(jìn)與行政執(zhí)法等各個(gè)環(huán)節(jié)。創(chuàng)新審批流程，壓縮審批環(huán)節(jié)，加強(qiáng)部門間橫向聯(lián)系和交流，探索跨主體、跨景區(qū)、跨度假區(qū)、跨行政區(qū)合作的形式，總結(jié)和推廣各地“1+3”綜合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)全域旅游一體化發(fā)展。
二是完善激勵(lì)考核。體制機(jī)制是否靈活有效，一個(gè)重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)是能否調(diào)動(dòng)參與主體的積極性。要積極探索跨區(qū)域及公私之間利益分享機(jī)制的新方式、新模式、新機(jī)制。充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量，統(tǒng)籌公私部門、原住社區(qū)等利益相關(guān)方在資金、技術(shù)、人力、土地等方面的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行資源共享、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、稅收共享。此外，還必須強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制。目前，從中央到地方建立的旅游綜合協(xié)調(diào)體制機(jī)制框架需要進(jìn)一步精細(xì)化，明確協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立、分工及運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)，使每一項(xiàng)旅游工作內(nèi)容和協(xié)調(diào)任務(wù)都看得見、摸得著，落實(shí)到具體單位和個(gè)人，確保各個(gè)流程、環(huán)節(jié)、部門之間都有良好的銜接與配合。
三是強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。要利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，構(gòu)建統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)，根除跨行政區(qū)之間的信息發(fā)布不及時(shí)、不統(tǒng)一問(wèn)題，提高全域旅游服務(wù)和監(jiān)管效率與質(zhì)量；要針對(duì)線上旅游蓬勃發(fā)展的現(xiàn)狀，建立和完善在線旅游監(jiān)管辦法，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)旅游的電子商務(wù)第三方平臺(tái)建立商品或服務(wù)質(zhì)量擔(dān)保機(jī)制；鼓勵(lì)電子商務(wù)各方主體建立電子商務(wù)在線糾紛解決機(jī)制；鼓勵(lì)第三方平臺(tái)建立旅行社誠(chéng)信檔案等。
體制機(jī)制優(yōu)化創(chuàng)新是全域旅游的前導(dǎo)要?jiǎng)?wù)和關(guān)鍵支撐，需編織全域旅游保障網(wǎng)，讓全域旅游的活力釋放出來(lái)。
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